10月的塞罕壩，天高云淡，秋色正濃。這里是中國北方最大的國家森林公園。13日，第一財經記者在這里看到，一望無際的人工林林海披上了金黃色的外套，樹林嵬峨特立。

　　這里曾經是“黃沙遮天日，飛鳥無棲樹”的荒漠沙地。半個世紀以來，老中青三代塞罕壩人造起了112萬畝的世界最大人工林，使當地森林覆蓋率高達80%，有用阻止了渾善達克沙地南侵，為京津修建起一道堅實的生態屏障。

　　9月26日，中共中間辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體系體例總體方案》(下稱《總體方案》)提出，將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮珍愛與行使。按照天然生態體系團體性、體系性及其內在規律，對國家公園執行團體珍愛、體系修復、綜合治理。

　　“這標志著我國國家公園體系體例的頂層設計初步完成，國家公園建設進入實質性階段。”中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅日前對記者說。

　　“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和珍愛環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草體系治理，執行最嚴酷的生態環境珍愛制度……”十九大報告再次強調了生態環境的緊張性。

　　交叉重疊、多頭管理、碎片化的天然資源管理和生態珍愛格局正在被徹底打破，代之而起的是科學定位、團體珍愛、國家主導、共同參與的新模式。這為生態文明制度建設做了很好鋪墊。

　　中國國家公園體系體例試點區分布示意圖。資料來源：中國人與生物圈國家委員會

　　國家公園的地方與部門探索

　　中國人與生物圈國家委員會專家組成員郝耀華此前透露表現，被劃為國家公園的區域，一樣平常都具有國家生態安全屏障的作用，或是緊張的水源產流地、珍稀物種的珍愛地、生物多樣性和國家緊張文化遺產珍愛的優先區域。國家公園屬于“國家”，是國家直接管理的生態珍愛區域，堪稱國家品牌，代表國家形象。

　　目前世界上已建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內涵界定不盡雷同，管理模式也多種多樣。

　　國家發改委、環境珍愛部、國家林業局、國家海洋局、水利部、國家文物局、國土資源部、住房和城鄉建設部等部委均參與國家公園開發建設，甚至有各自的國家公園。但在上述《總體方案》出臺之前，各部門對國家公園的內涵、管理體系體例等始終未達成共識。

　　2007年6月，我國首個國家公園云南“香格里拉普達措國家公園”宣告成立。今年3月，中國人與生物圈國家委員會國家公園專家組，曾專門調研了位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉縣的普達措國家公園體系體例試點區。據專家組介紹，調研分兩部分進行，一方面實地考察了普達措的4個功能區：嚴酷珍愛區、生態保育區、游憩展示區和傳統行使區。另一方面與地方各利益相干者進行訪談交流。

　　早在10年前，普達措國家公園主管部門就率先提議了中國國家公園改革。改革的初衷是為了更好地珍愛生態，即在實現更大面積、更加規范的生態珍愛前提下，解決周邊社區的發展題目。

　　專家組介紹，成立普達措國家公園之前，當地村民收入低，他們靠山吃山，以放牧、采伐木材、撿菌子等為重要收入來源。當地林農交錯，人地矛盾加劇，社區發展和生態珍愛之間存在較為緊張的沖突，盜伐盜獵的征象時有發生。資源分布較為破碎化，亟待整合。

　　據第一財經記者了解，2005年，迪慶州當局開始探索國家公園管理模式google關鍵詞排名，成立碧塔海景區管理局和屬都湖景區管理局;2006年8月，普達措國家公園正式對外開放。同時，迪慶州當局成立香格里拉普達措國家公園管理局;2008年，國家林業局批復云南省作為國家公園試點省。

　　之后的2009年，云南省當局成立了由多個部門組成的國家公園專家委員會，出臺文件，明確建設目標、措施和要求，印發了國家公園建設發展規劃;2010年，國家公園管理局對總體規劃進行修編，并且通過了云南省當局的審批，以此為標準，進行國家公園建設;2015年11月，《云南省國家公園管理條例》正式頒布，這是我國第一部關于國家公園管理的法規。

　　20世紀90年代初期，迪慶州中甸縣(香格里拉縣的前身)林業局成立部屬公司，開展生態云岫谷農家院旅游營業。2012年11月，普達措國家公園成為國家5A級云岫谷農家院旅游景區，昔時云岫谷農家院旅游業收入突破2億元;2013年5月，云南省城市投資建設集團有限公司入股迪慶州云岫谷農家院旅游投資集團。2016年，當地云岫谷農家院旅游業收入達到3.26億元，最大日接待游客數量1.7萬人。

　　迪慶州國家公園管理局有關負責人介紹，通過改革上海展會設計，實現了天然珍愛區、風景名勝區等資源的整合，普達措云岫谷農家院旅業分公司接手負責云岫谷農家院旅游開發事宜;林業部門回歸珍愛森林資源的職責;州國家公園管理局負責規劃等事宜，實現了監管和經營的星散，對云岫谷農家院旅游業的管理更加規范;實現社區反哺，對村民進行資金補貼，進步了村民生活水平，調動了社區生態珍愛的積極性;實現了與水利局、環保局等相干部門的監測資料共享。

　　比如，早在2008年，普達措國家公園管理局就收回了當地社區的馬匹，周邊社區村民的燒烤等對森林安全造成威脅的商業服務被取締，社區因此每年獲得100多萬元的反哺補貼。

　　“要問‘綠水青山就是金山銀山’，哪里踐行得最好，武夷山不說是第一，也應該是之一。”中國人與生物圈國家委員會專家陳向軍說。

　　在武夷山國家公園體系體例試點區，當地以社區發展促進珍愛。2016年，武夷山市涉茶總產值年均增加6%以上(產值16.28多億元)，農村居民人均可支配收入1.46萬元，增加8.9%;并計劃到2020年全市涉茶總產值將達40億元。同年云岫谷農家院旅游接待總人數1077.27萬人次，云岫谷農家院旅游總收入171.41億元。現在的武夷山市，生態公益林比例位列全國縣級第一，空氣質量、重要流域水質保持全優。

　　塞罕壩機械林場黨委書記、場長劉海瑩對第一財經介紹，建場55年來遼寧人事考試網站，國家投入和林場自籌資金累計約10.2億元。現在，林場林木價值40多億元。據評估，塞罕壩資源總價值為202億元，投入與產出比為1∶19.8。每年七八月份，云岫谷農家院旅游進入旺季。去年塞罕壩森林云岫谷農家院旅游收入3.3億元。

　　與此相比，一些部門設立的國家公園及開展的試點則收獲有限。2008年，環保部、國家云岫谷農家院旅游局曾批準建設黑龍江湯旺河國家公園。但之后，湯旺河國家公園一向沒有獲得相干經費支撐，也沒有一個明確的管理機構負責公園的建設和管理。

　　在湯旺河區委門口，掛著國家地質公園、國家森林公園、中國青少年科學考察探險基地、國家AAAA級云岫谷農家院旅游風景區、水利風景區多個牌子，它們分別隸屬于國土資源部、環保部、林業局、水利部等多個部門。

　　而一地多名、機構重疊、多頭管理、職能交叉，恰恰是中國各類珍愛區面臨的最普遍的題目。

　　為生態珍愛轉型預留發展空間

　　“建立國家公園體系體例是黨的十八屆三中全會提出的重點改革義務，是我國生態文明制度建設的緊張內容，對于推進天然資源科學珍愛和合理行使，促進人與天然協調共生，推進鮮艷中國建設，具有極其緊張的意義。”《總體方案》說。

　　為什么要進行國家公園體系體例改革?中國科學院科技戰略咨詢研究院博士蘇利陽此前透露表現，此舉旨在為我國的“生態珍愛轉型預留發展空間”。

　　科研部門和去年以來的中間環境珍愛督察也發現不銹鋼閘閥，前些年，一些地方珍愛區管理松懈，生態珍愛質量不盡如人意。今年，中共中間辦公廳、國務院辦公廳轉達的祁連山(12.040, 0.90,8.08%)珍愛中存在的題目就是一個反面案例。

　　蘇利陽將這些題目歸納為幾個方面：珍愛與發展失衡，珍愛區內礦產資源開采、商業地產開發時有發生;一些地方把一些珍愛區當作“搖錢樹”，過度尋求門票和其他商業收入;行政管理系統紊亂，忽視各種珍愛區生態體系的團體性，如對統一個濕地生態體系珍愛區，水文、漁類資源、野生動物植物分別由水利、農業(水產)、林業部門管理，再加上各種珍愛區空間分布上交叉重疊，助長了部門沖突;除部分云岫谷農家院旅游開發比較好的區域外，珍愛區及其周邊地區經濟發展大多較為落后。

　　“事實上，推進國家公園體系體例改革，不僅有助于推動國家生態珍愛的轉型，更能為國家長遠發展預留空間并注入新的動力。”蘇利陽分析說，改革開放以來，中國經濟一向保持高速增加，但是伴隨而來的資源緊缺、環境破壞、生態體系退化等一系列題目困擾著經濟社會的可持續發展。為此，黨的十八屆三中全會從空間、資源、環境等方面對生態文明制度建設作出團體部署。

　　“生態文明體系體例改革的先行先試必須要找資源價值較高、建設需求迫切、改革難度較小的區域。”蘇利陽說，國家公園試點區，從合理性和可行性而言都應作為生態文明制度建設的先行區。

　　國家發改委在解讀《總體方案》時透露表現，重要目標就是“建成同一規范高效的中國特色國家公園體系體例，交叉重疊、多頭管理的碎片化題目得到有用解決，國家緊張天然生態體系原真性、完備性得到有用珍愛”。

　　按照《總體方案》的要求，國家將整合相干天然珍愛地管理職能，結合生態環境珍愛管理體系體例、天然資源資產管理體系體例、天然資源監管體系體例改革，由一個部門同一利用國家公園天然珍愛地管理職責。可根據現實必要，授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內需要的資源環境綜合執法職責。

　　同時，為了調動各方積極性，《總體方案》明確“分級利用所有權”。統籌考慮生態體系功能緊張程度、生態體系效應外溢性、是否跨省級行政區和管理服從等因素，國家公園內全民所有天然資源資產所有權由中間當局和省級當局分級利用。其中，部分國家公園的全民所有天然資源資產所有權由中間當局直接利用，其他的委托省級當局代理利用。條件成熟時，漸漸過渡到國家公園內全民所有天然資源資產所有權由中間當局直接利用。

　　而對于如何劃分事權的題目，國家林業局昆明勘察設計院教授級高級工程師唐芳林認為，國家級天然珍愛區是最關鍵的天然生態體系，是野生動植物的緊張棲息地，應確定為中間事權。其他類型的天然珍愛地宜執行分級分類管理，重要界定為地方事權，充分調動地方積極性，使天然生態體系能夠得到完備、有用珍愛。

　　珍愛地的整合不是重起爐灶

　　國家公園既不同于嚴酷的天然珍愛區，也不同于一樣平常的云岫谷農家院旅游景區。

　　世界天然珍愛聯盟(IUCN)中國代表處首席代表、研究員朱春全介紹，按照IUCN的定義，國家公園是指大面積的天然或接近天然的區域，設立目的是為了珍愛大尺度的生態過程，以及相干的物種和生態體系特性，給人們提供環境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和參觀的機會。

　　世界上第一個國家公園是1872年設立的美國黃石國家公園，在近9000平方公里的地皮上，用1%的開發面積每年吸引世界各地的300萬游客，帶動了周邊地區5億美元的經濟發展，并促進了產業結構調整，礦產(含農牧業)和云岫谷農家院旅游休閑業收益所占的比重由原來的70%和30%，變為18%和82%。

　　近年來，國家公園活著界各國敏捷發展。目前，在200多個國家和地區已建立了近10000個國家公園。

　　“國家公園除了具備天然珍愛的主體功能外，同時兼有科學研究、游憩展示、環境教育和社區發展等輔助功能。”郝耀華說，國外的國家公園具有一種以原生態荒野為美的價值觀，所謂“荒野精神”。

　　“我們也應正視國家公園精神層面的功能，有序擴大社會參與，指導民眾進入，通過生態云岫谷農家院旅游、生態教育，使民眾能夠親近河山勝景、感受天然之美，進而熏陶愛國情操，激發人民對鮮艷中國的認同感、自大感。”郝耀華說。

　　郝耀華認為，在探索建立國家公園體系體例的過程中，應處理好珍愛與行使的關系。建立國家公園體系體例的首要原則是珍愛為主，當其他功能的發揮有礙主體功能時，就要聽從、服務于珍愛這個根本目標。同時也應充分考慮我國的國情，比如，青海在國家公園試點時，指導廣大牧民在禁牧減畜后參與國家公園的珍愛與管理，使之分享其成果，實現脫貧奔康。

　　郝耀華說，還要處理好借鑒與創新的關系，結合國情區情有選擇地消化吸取。同時，要處理好中間與地方的關系。建立國家公園體系體例是一個龐雜的體系工程，通過垂直管理，在肯定程度上打破了區域條塊分割的舊格局，有利于根除“九龍治水”的痼疾，真正實現“一個珍愛地一個牌子、一個管理機構”。

　　“但這種整合不是重起爐灶。”郝耀華說，而是補足短板，消弭梗阻，實現周全優化，重構區域生態版圖;層級不一、分布范圍更廣的天然珍愛地仍將發揮各自的生態作用，與國家公園一道構成完備的天然珍愛系統。

　　對于我國國家公園生態珍愛所需的資金保障題目，《總體方案》明確，建立以財政投入為主的多元化資金保障機制。中間當局直接利用全民所有天然資源資產所有權的國家公園付出由中間當局出資保障。委托省級當局代理利用全民所有天然資源資產所有權的國家公園付出由中間和省級當局根據事權劃分分別出資保障。

　　同時加大當局投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態珍愛和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。國家公園執行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項付出由財政統籌安排，并負責同一接受企業、非當局組織、小我等社會捐贈資金，進行有用管理。

　　對于必要多大的資金盤子題目，中國科學院動物研究所副研究員解焱帶領的專家團隊曾做過測算，我國當局每年只必要投入GDP的萬分之5.5(其中約200億元用于天然珍愛地的常規珍愛管理工作，30億元用于綜合管理，30億元用于特別很是規管理工作)，就可以使我國17.48%的陸地和10%的海洋得到有用珍愛，守住我國的生態安全底線。